摘要：在世界农药管理日趋严格，公众参与度日益增加，新产品和新技术不断涌现的大背景下，本文借笔者一年在联合国粮农组织作物生产和保护司病虫害和农药管理组做访问学者的经历，结合工作实际，从国际组织广泛参与、区域间加强协调、统一标准和准则等方面，对当今世界农药管理现状进行了总结分析。同时以《国际农药管理守则》倡导的对农药实行“全生命周期”管理方式为起点，对未来农药管理的趋势进行了分析。农药不尊重国界（pesticides don’t respect national borders），未来世界农药管理势必越来越突破区域和国家的界限，以地球村为视角，实现全球可持续发展的目标。
据联合国粮农组织（FAO）预计，全世界每年由于病虫草害导致的粮食减产率在20%～40%之间。作为农业生产中预防病虫草害的重要手段，农药和农用化学品在提高作物和粮食产量，保证世界粮食安全，实现零饥饿目标中发挥重要作用。但农药特别是化学农药的大量使用对人畜健康和生态环境造成很大压力，严重影响农业的可持续发展，因此，加强农药管理正日益成为各国政府和相关国际组织关注的重点。联合国提出2030年可持续发展战略目标，FAO也提出了农业可持续发展战略，国际化学品管理战略（SAICM）对化学品管理提出更高要求：加强环境保护，维护生物多样性，促进生态农业，提高食品安全水平。应对气候变化，促进生态农业发展正成为农业发展新课题，对农药管理提出了新要求。与此同时，农药新产品和应用新技术不断涌现，为适用这些变化和要求，农药管理变得更有挑战性。
1 全球农药使用现状
上个世纪以来，世界人口数量进入快速增长阶段，从1900年的15亿增加到2000年的61亿，增长率为整个人类历史平均增长率的4倍。据《联合国2015年世界人口预测报告》统计，世界人口数量将于2030、2050和2100年分别达到85亿、97亿和112亿（图1）。世界人口增长需要粮食生产的同步增长，也带来了农药使用的同步增长。根据FAO2018年发布的数据显示，1999—2016年期间世界农药使用量从1999年的300万吨增加到2016年的410万吨左右（以有效成分计，图2）。Phillips McDougall的数据统计显示：从2016年到2021年，世界农药市场保持年均4.4%的增长率，2021年预计将达到811亿美元。
|
|
图1 1700-2050年世界人口增长曲线 |
|
图2 1999-2016年世界农药使用量
随着农药特别是化学农药的广泛使用，对人类健康和环境造成了很大危害，世界卫生组织（WHO）的数据报道也显示，全球每年有300万农药中毒事件发生，导致25万人死亡。研究表明，农药的使用可能导致癌症，影响人的生殖发育以及神经和内分泌系统。据统计，喷洒的农药95%以上进入环境，造成水生系统污染，危害渔业和水产养殖业，或进入土壤，污染地下水，降低土壤质量，破坏生物多样性，导致生态系统健康受损等。一项来自北美的研究发现，在来自美国23个州的800多份蜜蜂类样品中，检测出121种不同的农药及代谢物。农药的过量使用无疑对人体健康和生态环境构成危害，影响农业的可持续发展，阻碍联合国可持续发展战略的实现。因此，加强农药管理，减少对人类和环境的安全风险，成为国际农药管理的重要目标和方向。与此同时，加强区域和国际合作，协调合作成为农药管理的新动向。
2 世界农药管理现状及特点
2.1 国际组织和机构广泛参与
国际组织间化学品良效管理机制 （The Inter-Organization Programme for the Sound Management of Chemicals, IOMC）是在联合国有关机构间达成的有关化学品管理的一项合作协议，全面执行全球化学品管理战略（Strategic Approach to International Chemicals Management, SAICM）, 其组织成员包括： FAO、国际劳工组织（ILO）、经济合作与发展组织（OECD）、联合国环境规划署（UN Environment）、联合国工业发展组织（UNIDO）、联合国训练研究所（UNITAR）、WHO、世界银行（World Bank）和联合国开发计划署（UNDP）。农药管理是IOMC的重要工作之一，参与全球农药管理的国际组织和机构主要有：FAO、WHO、UNEP和OECD，这4个组织的工作各有侧重点，协同帮助各国农药管理部门对全球农药进行管理。
2.1.1 FAO
作为全球农药管理的牵头单位，FAO与WHO等机构合作有效开展农药管理工作。农药管理在FAO内部由植物生产及保护司（AGP）负责，主要职责是保障农业可持续集约化生产，通过推广病虫综合防治、合理选择农药、减少农药使用量等途径，在保护作物的同时降低农药风险。AGP涉及农药管理的工作内容主要包括以下8个方面：（1）制修订《国际农药管理行为守则》；（2）制定相关农药管理和技术准则；（3）农药残留和产品标准制定；（4）帮助发展中国家加强农药管理能力建设；（5）促进全球农药登记协调，协调地区合作和区域发展；（6）开发相关工具包，加强登记能力建设；（7）具体执行和落实《鹿特丹公约》等国际公约；（8）制定高危害农药（HHPs）管理及使用削减相关政策等。
FAO制定的与农药管理相关的准则涵盖立法、政策、登记、执法、流通销售、使用及使用设备、废弃库存预防和处理以及登记后监管等领域的一共34个技术准则，为政府、农药行业和其他利益相关者具体实施《国际农药管理行为守则》提供进一步指导。在此种大背景下，FAO植物生产和保护司将“减少对农药的依赖和降低农药风险”作为其在全球倡导的农药管理理念的基础，并在全球范围内推荐病虫害综合管理（IPM）计划，IPM在《国际农药管理行为守则》中被定义为：“系指认真考虑所有现有有害生物防治技术，对有害生物进行科学管理的体系。它从农业生态系统总体出发，根据有害生物和环境之间的相互关系，充分发挥自然控制因素的作用，因地制宜，协调应用必要的措施，将有害生物控制在经济受害允许水平之下，减少或尽量减少对人体健康和环境的风险，以获得最佳的经济、生态、社会效益。”
2.1.2 WHO
WHO与农药有关的主要领域为卫生用农药，主要工作内容包括化学品安全、农药评估、中毒急救中心建设和自杀预防等。WHO下有三个部门涉及农药管理工作，分别为：被忽略热带病害司农药评估项目（WHO Pesticide Evaluation Scheme, WHOPES），主要负责制定相关准则、标准和标准操作程序，并为WHO成员国在媒介害虫和农药管理领域提供技术支持。WHOPES承担的公共卫生用产品标准评价工作从2017年1月1日起转移到世界卫生组织预审核团队媒介管理小组（Prequalification Team Vector Control Group）。另外一个与农药管理相关的部门为WHO国际化学品安全项目（International Programme of Chemical Safety, IPCS），通过该项目的实施，WHO致力于为全球化学品良好管理建立科学基础，并帮助成员国加强国家化学品安全管理的能力。该项目涵盖了所有天然和合成的化学品，与农药相关的内容主要包括：WHO推荐的农药危害分级、农药中毒预防以及农药暴露数据采集工具等。
FAO和WHO联合开展的工作包括：共同召开FAO/WHO农药管理联席会议（JMPM）、FAO/WHO农药残留联席会议（JMPR）和FAO/WHO农药标准联席会议（JMPS）。三个会议均每年召开一次，JMPM主要负责起草、修改、审议农药管理相关的法规和技术准则、讨论国际层面上农药管理出现的新问题并提出建议。JMPR主要负责开展农药残留评估工作，提出全球一致的与农药残留有关的建议，包括最大农药残留限量（MRLs）、每日允许摄入量（ADI）和急性参考剂量（ARfD）等。JMPS负责审议制定所有农药原药标准和制剂标准，由FAO和WHO颁布实施，截至2018年9月，FAO/WHO共为300多个农药品种制定产品标准3 000多个，为各国农药管理、控制农药产品质量提供依据。
2.1.3 UNEP
UNEP与农药管理相关的工作主要包括：制定全球化学品与农药环境评价和管理相关准则、风险降低及管理措施等，主要针对发展中国家的化学品管理立法、技术支持和能力建设等领域。此外，在UNEP支持下发展的三个公约共同为危险化学品的无害化管理提供了国际框架。UNEP单独为《巴塞尔公约》和《斯德哥尔摩公约》提供秘书处，和FAO共同为《鹿特丹公约》提供秘书处，分别负责化学品和农药领域。
2.1.4 OECD
OECD内设OECD农药项目，领域同时涵盖农用农药和杀生物剂，旨在帮助各国政府联合评估和降低农药风险。包括制定化学品各类测试及评估准则、风险管理准则、化学品事件预防及应对，包括纳米材料生产的安全性、生物农药登记、IPM中心、打击非法贸易以及农药对蜜蜂及传粉媒介的相关工作等。OECD GLP资料互认（MAD）项目旨在推动全球实验室的统一认证及成员国及观察员国之间的资料互认等。
2.2 众多基于资料互认和贸易互通的区域组织
随着农药生产和农产品贸易日益全球化，为达到节约社会资源、提高管理效率、降低市场准入成本等目的，在FAO等国际组织的推动下，世界农药管理呈现出区域间协调一致的趋势，如同一区域国家间推行农药登记联合评审，则在该地区一国申报登记的资料在同区域其他国家也有效。
2.2.1 北美自由贸易协定（NAFTA）
NAFTA农药技术工作组（TWG）是根据“北美自由贸易协定”中关于卫生和植物检疫措施的规定成立的，由来自美国环保局农药项目办公室、加拿大卫生部农药管理局和墨西哥农业部农业食品部门的专家组成。TWG的作用是作为解决北美自由贸易区在自由贸易背景下出现的农药问题的协调中心。技术工作组通过协调和工作共享，实现促进这三个国家之间降低农药管理成本和便利贸易模式的目标。合作领域包括：信息分享，统一数据要求，合作进行风险评估或试验方法制定，联合评审，共同制定农药相关的北美自由贸易区的标准等。
2.2.2 西非农药登记委员会（WACPR）
WACPR成员国包括布基纳法索、佛得角、乍得、冈比亚、几内亚比绍、马里、毛里塔尼亚、尼日尔、塞内加尔、贝宁、科特迪瓦、加纳、几内亚、利比里亚、尼日利亚、塞拉利昂和多哥等10多个西部非洲国家。安第斯共同体发布的436/1998号决议，为该地区农用化学品管理和登记建立了统一的程序，并在成员国范围内建立了一部农药登记的共同法规，规定所有进入该地区的农药须经一个集中的专家委员会评审，该委员会汇集了各成员国稀缺的专家资源，通过登记政策和资料等互认和协调一致，极大缓解了非洲地区登记资源紧缺的问题。
2.2.3 加勒比农药管理委员会协调小组（CGPC）
CGPC成员国包括安提瓜和巴布达、巴巴多斯、伯利兹城、多米尼加、多米尼加共和国、格林纳达、圭亚那、牙买加、圣基茨和尼维斯、圣卢西亚岛、苏里南、特立尼达和多巴哥。该组织是改进该地区农业化学品使用和管理战略的一部分，由各加勒比国家的农药管理部门的代表组成，旨在改善农药管理问题的区域协调、沟通和行动，呼吁建立统一的农药法律框架，包括登记和检查，并在高毒农药削减等方面采取一致行动。
2.2.4 安第斯（ANDEAN）共同体联合登记机制
安第斯共同体成员国包括：玻利维亚、哥伦比亚、厄瓜多尔、秘鲁和委内瑞拉5个国家。2000年之前，安第斯国家农药登记均各自为政，1998年，在FAO的技术支持下，通过几年协商，安第斯地区农业用化学农药登记管理法得到批准，并于2002发布了统一的技术准则相关要求，成员国在随后几年即立法支持该农药登记管理法在各国实施，并通过协商在2015年将该法更新。
2.2.5 南部非洲农药登记论坛（SAPReF）
SAPReF于2011年在南非开普敦成立，成员国包括：安哥拉、科摩罗、博茨瓦纳、刚果民主共和国、斯瓦蒂尼、莱索托、马达加斯加、马拉维、毛里求斯、莫桑比克、纳米比亚、塞舌尔、南非、坦桑尼亚联合共和国、赞比亚和津巴布韦。该论坛旨在促进南部非洲发展共同体成员国在农药风险管理以及农药登记后监管等领域的合作，同时促进区域信息交流，协调各国之间的农药登记程序，建立一个评估和登记农药的单一区域机制，更好地加强区域农药使用和贸易管理。其中包括：协调农药进出口和过境的要求和程序；对进口农药加强质量管理；对农药政策制定者、经营者和使用者加强培训；开展农药热点问题讨论；制定区域农药残留和药效登记试验准则等。
2.2.6 东非共同体（EAC）
EAC成员国包括肯尼亚、坦桑尼亚、乌干达、卢旺达、布隆迪和苏丹。FAO的数据统计显示，2016年非洲粘虫在非洲45个国家爆发，对3亿人的粮食安全构成了威胁，影响了数百万公顷玉米种植。EAC正寻求制定统一的农药管理技术准则，以在更加有效的防治非洲粘虫的同时，降低管理成本和重复试验，降低农药使用造成的风险，保护环境和人类健康。据统计，EAC成员国有30%～40%的作物损失可以通过协调一致的农药政策解决。因为该地区的农药大多依赖进口，缺乏协调一致的农药登记政策还会导致假冒伪劣产品进口增加，对该地区食品安全进一步构成危险。目前正在制定农药登记资料要求和登记试验准则为实现区域协调登记做准备。
2.2.7 太平洋地区登记体系（PRPRS）
2015年5月，在12个太平洋岛国和FAO的共同努力下，建立了太平洋地区登记体系PRPRS，作为该地区统一协调农药登记和使用的主要平台，成员国包括库克群岛、密克罗尼西亚联邦、斐济、基里巴斯、马绍尔群岛、纽埃岛、帕劳群岛、巴布亚新几内亚、萨摩亚、所罗门群岛、汤加和瓦卢瓦图。该体系旨在为国家农药登记决策提供技术支持，加强成员国能力建设，确定许可的产品和使用范围；同时加强对产品质量、使用、标签、包装和农药广告的管理。共享评审专家，支持信息交换等。
2.2.8 亚太植保委员会（APPPC）
2009到2011年，在FAO技术合作项目的支持下，东南亚7个国家（柬埔寨、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、泰国和越南）同意实施涉及农药管理各个方面的5个区域协调准则，及农药登记要求建立的统一标准。5个区域协调准则包括：《农药登记协调准则》、《生物农药登记要求协调准则》、《农药标签协调准则》、《农产品中农药残留监管协调准则》以及《更新的药效试验计划准备准则》。同时发布了《东南亚农药管理协调指南》作为该区域农药登记协调一致的指导性文件。APPPC农药管理常务委员会，也为该地区成员国提供了一个农药管理协调一致的平台。